Sicherheit als Standortfaktor: Vier Gründe für eine Revision des Kriegsmaterialgesetzes

Die Sicherheitslage hat sich in den letzten Jahren drastisch verändert – mit direkten und indirekten Folgen für die Schweiz. Seit dem russischen Angriff auf die Ukraine gibt es wieder Krieg in Europa und damit eine direkte Bedrohung für den Kontinent. Im aussenpolitischen Ringen um Sanktionen und Massnahmen zur Stärkung der Verteidigung hat die Verlässlichkeit der transatlantischen Bündnisse zuletzt stark gelitten. Weitere Konflikte, wie die jüngste militärische Eskalation im Iran, tragen zu einer zusätzlichen Verschärfung der geopolitischen Lage bei.

Dass die Weltlage unsicherer geworden ist, zeigt auch der geopolitische Risikoindex (Abbildung 1). Mit dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine stieg der Index auf den höchsten Wert seit über 20 Jahren und verbleibt seither auf hohem Niveau.  

Ein höheres geopolitisches Risiko in Kombination mit potenziell schwächeren Bündnissen bedeutet, dass sich viele Staaten wieder verstärkt um die eigene Sicherheit bemühen müssen. Das trifft auch für die Schweiz zu. Dabei ist es wichtig, die richtigen Schwerpunkte zu setzen.

Mit der Sicherheitspolitischen Strategie der Schweiz 2026 wurde kürzlich ein breit gefasster Entwurf in die Vernehmlassung geschickt. Diesem Entwurf fehlt jedoch eine konsequente Priorisierung der Bedrohungen, welche durch die veränderte geopolitische Lage intensiviert wurden. economiesuisse forderte deshalb im Rahmen der Vernehmlassung unter anderem eine klarere Identifizierung der sicherheitspolitischen Bereiche mit dem höchsten Handlungsbedarf. Dieser ergibt sich dort, wo die geopolitischen Veränderungen die grössten Lücken zwischen dem heutigen Ist-Zustand und dem Soll-Zustand für eine optimale Verteidigung der Schweiz aufgerissen haben.

Als Dreh- und Angelpunkt Europas ist auch die Schweiz ganz direkt von der erhöhten geopolitischen Unsicherheit bedroht. Die Schweiz muss sich daher auf wahrscheinlicher gewordene Szenarien wie konventionelle bewaffnete Konflikte näher an der Grenze und im Inland, Cyberangriffe und Kampagnen zur Einflussnahme vorbereiten und ihre Verteidigungsfähigkeit sicherstellen. Dafür braucht sie eine modern ausgerüstete Armee.

Eine exportfähige Schweizer Rüstungsindustrie sichert die industrielle Basis im Inland. Sie ermöglicht eigene Beschaffungen, reduziert Abhängigkeiten vom Ausland und stärkt die Verhandlungsposition, da die Schweiz auch eigene Systeme anbieten kann. Damit wird die Verteidigungsfähigkeit in Zeiten steigender Nachfrage nach Rüstungsgütern gleich mehrfach gestärkt.

Schliesslich kann sich die Schweiz auch noch besser für die Bewältigung einer sicherheitspolitischen Krise vorbereiten, indem sie die Rahmenbedingungen für eine resiliente Wirtschaft schafft.  

Aufgrund der veränderten geo- und sicherheitspolitischen Lage seit Beginn des Ukrainekrieges begannen verschiedene westeuropäische Länder, ihre Armeen und ihr Rüstungsarsenal auszubauen. Ebenso gaben mehrere dieser Staaten Rüstungsgüter an die Ukraine weiter. Dabei beabsichtigten sie, auch von Schweizer Herstellern erworbenes Material an die Ukraine weiterzugeben. Da Schweizer Kriegsmaterial gemäss unseren gesetzlichen Vorgaben vom Empfängerstaat jedoch nur mit der Bewilligung der Schweiz reexportiert werden darf, stellten mehrere Staaten entsprechende Wiederausfuhrgesuche. Diese mussten abgelehnt werden, weil eine Wiederausfuhr in ein Land wie die Ukraine, welches sich in einem internationalen bewaffneten Konflikt befindet, nicht erlaubt ist. Exemplarisch dafür steht der Fall der Leopard-1-Kampfpanzer, welche Deutschland von der RUAG kaufen wollte. Der Bundesrat genehmigte zwar den Verkauf der Panzer nach Deutschland. Im Vertrag ist ein Weiterverkauf an die Ukraine allerdings explizit ausgeschlossen. Diese sehr starren gesetzlichen Vorgaben zum Export und zur Wiederausfuhr von Schweizer Rüstungsgütern führten in vielen westeuropäischen Ländern dazu, dass diese bei ihren Beschaffungen auf Schweizer Hersteller verzichten. Insbesondere europäische NATO-Staaten erachten es als riskant, Schweizer Rüstungsgüter zu kaufen, weil gemäss der heutigen Gesetzeslage davon auszugehen ist, dass die Schweiz bei einem NATO-Bündnisfall sämtliche kriegsführenden Staaten nicht mehr beliefern würde.

Die ausbleibenden Bestellungen von wichtigen Kunden haben weitreichende Folgen für die hiesige Rüstungsindustrie, weil westeuropäische Länder zu den grössten Abnehmern Schweizer Rüstungsgüter gehören. Im Umkehrschluss sind Schweizer Hersteller von Rüstungs- und Dual-Use-Gütern grundsätzlich darauf angewiesen, Produkte im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben exportieren zu können, da der inländische Markt allein zu klein ist, um eine eigene Rüstungsindustrie aufrechtzuerhalten.

Durch das neue aussen- und sicherheitspolitische Umfeld haben sich auch die Parameter der Schweizer Sicherheitspolitik seit 2022 massiv verändert. Aus diesem Grund ist es nun dringend nötig, die rechtlichen Grundlagen, welche der Schweizer Aussen- und Sicherheitspolitik zugrunde liegen, zu evaluieren und wo nötig anzupassen. Beeinflusst von den neuen globalen Gegebenheiten befasste sich die Schweizer Politik in den letzten Jahren intensiv mit Fragen zur Sicherheitslage in der Schweiz und Europa, zur Neutralität und zu Kriegsmaterialexporten. Nach intensiven Debatten wurde letztlich die nun vorliegende Revision des Kriegsmaterialgesetzes (KMG) im Parlament verabschiedet. Da gegen die Gesetzesvorlage das Referendum ergriffen wurde, kommt die KMG-Revision wohl noch dieses Jahr zur Abstimmung. 

Das Kriegsmaterialgesetz (KMG) dient dazu, durch die Kontrolle der Herstellung und des Transfers von Kriegsmaterial und der entsprechenden Technologie die internationalen Verpflichtungen der Schweiz zu erfüllen sowie ihre aussenpolitischen Grundsätze zu wahren. Zudem soll eine an die Bedürfnisse der Landesverteidigung angepasste industrielle Kapazität in der Schweiz aufrechterhalten werden können. In der Schweizer Gesetzgebung wird Kriegsmaterial auf Basis von Art. 5 Abs. 3 KMG definiert. Das KMG bildet zusammen mit dem Neutralitätsrecht und der Schweizer Neutralitätspolitik die gesetzliche und politische Grundlage für den Export von Rüstungsgütern. Die vom Parlament verabschiedete Gesetzesrevision sieht zwei gezielte Anpassungen am KMG vor, womit der Export von Kriegsmaterial an gewisse Empfängerstaaten sowie die Wiederausfuhr erleichtert werden soll.

Die Revision des KMG erleichtert unter gesetzlich klar definierten Bedingungen den kontrollierten Export von Verteidigungsgütern in vorwiegend europäische Partnerstaaten. Länder, die ein gleichwertiges Exportregime wie die Schweiz anwenden und im Anhang 2 der Kriegsmaterialverordnung (KMV) aufgeführt sind, dürften künftig mit Verteidigungsgütern beliefert werden, auch wenn sie sich in einem bewaffneten Konflikt befinden. Der Bundesrat kann jedoch den Export verbieten, wenn aussen-, neutralitäts- oder sicherheitspolitische Interessen dies erfordern. Weiterhin verboten bleiben Lieferungen an Länder, welche Menschenrechte schwerwiegend und systematisch verletzen oder in welchen ein hohes Risiko besteht, dass die Güter gegen die eigene Zivilbevölkerung eingesetzt werden.

Die 25 Länder des Anhangs 2 der KMV, welche künftig von dieser Liberalisierung profitieren könnten, sind anhand klar definierter und objektiver Kriterien selektioniert. Es handelt sich um Staaten, welche gleichwertige Kontrollsysteme bezüglich Kriegsmaterialexporten wie die Schweiz haben und wie die Schweiz Mitglied in allen vier internationalen Exportkontrollregimes im Bereich der Kontrolle strategisch sensibler Güter sind (d.h. Gruppe der Nuklearlieferländer, Australiengruppe, die Vereinbarung von Wassenaar und Raketentechnologie-Kontrollregime). Dazu gehören Argentinien, Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Grossbritannien, Irland, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Spanien, Tschechische Republik, Ungarn und die USA. 

Die Weitergabe von Rüstungsgütern wird mit der Revision neu ermöglicht. Der Bundesrat soll aber sogenannte Nichtwiederausfuhr-Erklärungen verlangen können, sofern aussen-, neutralitäts- oder sicherheitspolitische Gründe dies erfordern. Ausserdem sollen Einzelteile und Baugruppen grundsätzlich weitergegeben werden dürfen, wenn es sich um eine Zulieferung im Rahmen einer internationalen Wertschöpfungskette handelt.

Die Kontrolle der Wiederausfuhr wird demzufolge nicht aufgehoben, sondern neu früher angesetzt. Die zuständigen Behörden entscheiden bereits vor einer Ausfuhr, ob eine spätere Weitergabe grundsätzlich zulässig wäre. Wenn unter dem neuen Gesetz ein Antrag für den Export von Kriegsmaterial gestellt wird, hat der Bundesrat gemäss den Umständen zum Zeitpunkt der Antragstellung eine Einschätzung vorzunehmen und zu entscheiden, ob eine Erklärung über die Nichtwiederausfuhr verlangt wird und ob die Ausfuhr verboten oder genehmigt werden soll. 

Wie Kapitel 1 zeigt, hat sich die Sicherheitslage seit 2022 stark negativ verändert – mit entsprechenden Auswirkungen auf die Verteidigungsfähigkeit der Schweiz. Gemäss Artikel 1 des Kriegsmaterialgesetzes soll die Schweiz über «eine an die Bedürfnisse der Landesverteidigung angepasste industrielle Kapazität» zur Herstellung von Rüstungsgütern verfügen. Die Schweiz soll im Konfliktfall also in der Lage sein, gewisse militärische Ausrüstung im Inland zu beschaffen.

Eine eigene Rüstungsbasis ist essenziell für die Einsatzbereitschaft der Schweizer Armee. Ohne eine funktionierende industrielle Basis ist der Unterhalt der eigenen Systeme zunehmend von ausländischen Anbietern abhängig. In Krisenzeiten ist das Risiko hoch, dass der Unterhalt nicht mehr gewährleistet werden kann. Eine leistungsfähige Rüstungsindustrie hat zudem den indirekten Vorteil, dass sie die Handelsposition der Schweiz bei Rüstungsbeschaffungen aus dem Ausland stärkt. Wenn die Handelsbeziehungen bei Rüstungsgütern gegenseitig sind, ist das Risiko geringer, dass Machtpositionen ausgenutzt werden.

Eine eigene Rüstungsindustrie aufrechtzuerhalten, ist keine einfache Aufgabe, besonders für ein kleines Land wie die Schweiz. Rüstungsunternehmen setzen hohe Investitionen und langfristige Forschung und Entwicklung voraus. Diese Investitionen lohnen sich nur dann, wenn mit hohen Stückzahlen Skalenerträge erzielt werden können. Mit der Nachfrage in der Schweiz können diese Stufen nicht erreicht werden, weswegen die Rüstungsindustrie auf den Handel mit dem Ausland angewiesen ist. Das zeigt eine Studie von BAK-Economics zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Schweizer Rüstungs- und Dual-Use-Industrie. Im Jahr 2019 wurden Schweizer Rüstungsgüter im Wert von 1.5 Milliarden Schweizer Franken nachgefragt, wobei über die Hälfte der Nachfrage aus dem Ausland stammte. Die Zahlen der RUAG vor deren Aufspaltung bestätigen dieses Bild: Zwischen 2015 und 2019 fielen 62 Prozent des Umsatzes im Ausland an. Entfällt mehr als die Hälfte der Nachfrage durch Exporteinschränkungen, bricht die Produktion in der Schweiz unter rentable Werte. Diese könnte somit nur mit einer teuren Industriepolitik am Leben gehalten werden. Aus ökonomischer und ordnungspolitischer Sicht ist es klar vorzuziehen, dass die Rüstungsindustrie unter gesetzlich klar definierten Bedingungen an gewisse Länder exportieren kann. So ermöglicht die nun vorliegende Revision des KMG der Schweizer Verteidigungsindustrie, ihre sicherheitsrelevante Rolle weiterhin wahrzunehmen. 

Die Auswertung der Exporte von Kriegsmaterial zeigt, dass die Schweiz ihre Rüstungsgüter bereits heute an Länder mit ähnlichen Exportrestriktionen ausführt. Abbildung 3 zeigt die Höhe der Anteile an den Rüstungsexporten seit 2004. Im Schnitt fliessen 70 Prozent der Kriegsmaterialexporte an NATO-Länder oder an Länder, welche unter Anhang 2 in der KMV aufgelistet sind. Diese werden allesamt als Demokratien eingestuft. In den letzten Jahren war deren Anteil sogar noch höher. Am meisten exportiert die Schweiz nach Deutschland, welches allein seit 2004 für knapp einen Viertel der Kriegsmaterialexporte aufkommt.

Die Schweiz hat sich auf die Herstellung gewisser Rüstungsgüter spezialisiert. So machen Munition, Panzer- und Landfahrzeuge sowie Feuerleiteinrichtungen zwei Drittel der Kriegsmaterialexporte der Schweiz aus (Abbildung 4). 2011 und 2012 machten grosse Aufträge für Luftfahrzeuge einen grösseren Teil der Exporte aus. Andere Kategorien von Waffensystemen spielen in der Exportstruktur kaum oder nur eine untergeordnete Rolle. Entsprechend lohnt sich eine nähere Betrachtung dieser vergleichsweise wichtigen Kategorien von Kriegsmaterial. 

Abbildung 5 zeigt die Exportanteile bei Panzer- und Landfahrzeugen. Diese Kategorie umfasst schwere Waffensysteme und macht durchschnittlich 24 Prozent der Exporte aus, in einzelnen Jahren liegt der Anteil sogar über 40 Prozent. Die Auswertung der Daten zeigt, dass die Exportbewilligungen für diese Kategorie entsprechend restriktiver gehandhabt werden. Diese Kategorie von Kriegsmaterial wird praktisch ausschliesslich an NATO-Staaten oder Länder nach Anhang 2 des KMV exportiert. Nur 2021 waren grössere Aufträge aus Botswana und Katar dafür verantwortlich, dass der Anteil der Länder nach Anhang 2 KMV von durchschnittlich 99 Prozent auf 44 Prozent sank.  

Schweizer Rüstungsexporte fliessen also bereits heute überwiegend an Länder nach Anhang 2 der KMV. Der pragmatische Ansatz der KMG-Revision dient den sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz, was an der Handelsbeziehung mit Deutschland illustriert werden kann. Deutschland ist mit Abstand der wichtigste Abnehmer Schweizer Kriegsmaterialexporte. Diese Partnerschaft zeigt die Wichtigkeit einer eigenen Rüstungsindustrie. Werden die Exportvorschriften über den Kreis dieser Abnehmer weiter verschärft, droht ein Zusammenbruch der inländischen Rüstungsindustrie. Je weniger exportiert wird, desto höher das Risiko, dass einige Produkte gar nicht mehr in der Schweiz hergestellt werden. Dadurch schadet die Schweiz der eigenen Verteidigungsfähigkeit. 

Die neusten Zahlen des SECO zu den Kriegsmaterialexporten zeigen zudem, dass schätzungsweise 60 Prozent der Exporte Einzelteile oder Baugruppen sind und keine ganzen Waffensysteme. Damit relativiert sich auch die für die Rüstungsindustrie scheinbar positive Exportbilanz von 2025. Der Trend hin zu Einzelteilen und Baugruppen könnte dazu führen, dass Produktionsstandorte und Know-how für die Herstellung von fertigen Produkten ins Ausland abwandern. Damit würde die sicherheitsrelevante Technologie- und Industriebasis (STIB) in der Schweiz, welche als Grundlage der nationalen Rüstungspolitik und somit auch der Sicherheits- und Verteidigungspolitik dient, geschwächt. Gemäss der Rüstungspolitischen Strategie des Bundesrates gehören alle Forschungseinrichtungen und Unternehmen, die in der Schweiz über Kompetenzen, Fähigkeiten und Kapazitäten im sicherheits- und wehrtechnischen Bereich verfügen, zur STIB. Sie ist essenziell, um die für die Armee und weitere sicherheitsrelevante staatliche Institutionen zentralen Technologiekompetenzen und Industriefähigkeiten im Inland sicherzustellen sowie hochqualifizierte Arbeitsplätze zu erhalten. 

Die Revision des Kriegsmaterialgesetzes ist zielgerichtet, bedingt durch das neue sicherheitspolitische Umfeld. Diese Gesetzesänderung ist nicht nur für die Schweizer Rüstungsindustrie und ihre Zulieferer von grosser Relevanz. Sie dient auch der Verteidigungsfähigkeit der Schweiz, einer glaubwürdigen, bewaffneten Neutralität und letztlich dem Schweizer Wirtschaftsstandort. Die Sicherheit des Wirtschaftsstandorts Schweiz ist eng mit der politischen Stabilität verbunden, denn eine stabile politische Umgebung ist entscheidend für die Rechts-, Planungs- und Investitionssicherheit in der Schweiz.  

Nicht zuletzt haben der Krieg im Nahen Osten und seine Auswirkungen auf die gesamte Region gezeigt, dass neben tiefen Steuern und wirtschaftsfreundlichen Rahmenbedingungen auch Sicherheit und Stabilität entscheidende Faktoren für einen starken Wirtschaftsstandort sind. Die geopolitischen Verwerfungen haben 2026 weiter zugenommen – mit direkten Folgen für die Schweiz.  

Die Revision des Kriegsmaterialgesetzes (KMG) bringt verantwortungsvolle und zeitgemässe Bestimmungen für den Export sowie die Wiederausfuhr von Verteidigungsgütern.

1. Verteidigungsfähigkeit bedingt exportfähige Rüstungsindustrie

Die Schweiz braucht eine leistungsfähige eigene Rüstungsbasis, um die Einsatzbereitschaft der Armee sicherzustellen. Der inländische Markt allein ist zu klein, um eine eigene Rüstungsindustrie aufrechtzuerhalten. Aus diesem Grund müssen Schweizer Hersteller von Rüstungs- und Dual-Use-Gütern Produkte im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben exportieren können. Das neue Gesetz schafft die Voraussetzungen, damit die Verteidigungsindustrie in der Schweiz bestehen und ihre Rolle für die Sicherheit der Schweiz ausfüllen kann.

2. Die Kontrolle über Kriegsmaterialexporte bleibt bestehen

Auch unter dem neuen Gesetz muss jeder Export von Kriegsmaterial von den zuständigen Behörden bewilligt werden und es sind strikte Sicherheitskriterien beim Export einzuhalten. Die Verantwortung bleibt beim Bundesrat und den zuständigen Ämtern.

3. Technologische Kompetenzen bewahren  

Mit der Verlagerung der Produktion ins Ausland würde auch sicherheitsrelevantes technologisches Know-how in der Schweiz verloren gehen. Damit würde die sicherheitsrelevante Technologie- und Industriebasis in der Schweiz, welche als Grundlage der nationalen Rüstungspolitik und somit auch der Sicherheits- und Verteidigungspolitik dient, geschwächt – mit direkten Konsequenzen für die Sicherheit der Schweiz.

4. Sicherheit als Standortfaktor

Sicherheit ist einer der entscheidenden Faktoren für einen starken Wirtschaftsstandort Schweiz. Vor dem Hintergrund global zunehmender Unsicherheiten gewinnt Sicherheit immer mehr an Bedeutung als Grundlage für eine funktionierende Wirtschaft und einen starken Wirtschaftsstandort.