WEKO-Reform: Vorlage bleibt in zentralen Fragen zu zögerlich

Einig waren sich die Teilnehmenden darin, dass sich die Befugnisse der Wettbewerbskommission (WEKO) seit der Schaffung der heutigen Behördenstruktur im Jahr 1995 grundlegend gewandelt hätten. Mit der Einführung direkter Sanktionen sei das Kartellrecht zu einem Instrument mit strafrechtlichem Charakter geworden – mit entsprechend einschneidenden Folgen für die betroffenen Unternehmen.

Gleichzeitig sei die institutionelle Architektur der WEKO weitgehend unverändert geblieben. Noch immer vereine das System Untersuchung, Anklage und Entscheid in einer Behörde – ein Modell, das aus Sicht der rechtsstaatlichen Anforderungen regelmässig Fragen aufwerfe. Hinzu komme ein praktisches Problem: Die WEKO verfüge über keine eigenen Fachressourcen und sei für Analyse, Bewertung und Entscheidredaktion auf das Sekretariat angewiesen – also auf jene Stelle, die zuvor untersucht und Anklage erhoben habe.

Wie stark diese Diskrepanz ins Gewicht falle, zeige sich bei der gerichtlichen Kontrolle. Weil direkte Sanktionen strafrechtsähnlich sind, verlangt Artikel 6 EMRK eine Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht mit voller Überprüfungsbefugnis. Diese Anforderung erfüllt die WEKO nicht selbst. (vgl. BGE 139 I 72)

Ein konventionskonformer Entscheid ist daher erst über die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht zu erreichen. Dieser Umweg sei jedoch in zweifacher Hinsicht problematisch, halten die Experten fest.

Zum einen fungiere das Bundesverwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz und nicht als erstinstanzliches Sachgericht. Es erhebe in Kartellverfahren kaum eigene Beweise und gestehe der WEKO als mit der Untersuchung betrauter Behörde ein erhebliches technisches Ermessen zu. Die volle Überprüfung im Falle eines Weiterzuges an das Bundesverwaltungsgericht bleibe damit weitgehend formal und entfalte in der Praxis nur begrenzte Wirkung. Unternehmen müssten eine Verfügung anfechten, statt ihren Standpunkt von Anfang an vor einer unabhängigen Instanz darlegen zu können.

Zum anderen führe ein Beschwerdeverfahren, das ein betroffenes Unternehmen fast in jedem Fall ergreifen müsse, zu erheblichen Verzögerungen. Verfahren zögen sich über Jahre hinweg. Daraus ergibt sich ein klarer Schluss: Das erstinstanzliche Verfahren muss rechtsstaatlich so ausgestaltet werden, dass faire Verfahren nicht erst vor Gericht beginnen und auch nicht jeder Entscheid systematisch weitergezogen werden muss, damit rechtsstaatliche Standards erhalten bleiben.

Die Länge der Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht ist auch empirisch belegt. Ein im Auftrag des Bundes erstelltes Gutachten identifiziert das Bundesverwaltungsgericht als wesentlichen Treiber der Verfahrensdauer.

Ein zentraler Grund dabei ist die fehlende Spezialisierung: Am Bundesverwaltungsgericht wird Kartellrecht in derselben Abteilung behandelt wie etwa Finanzmarkt-, Bildungs- oder Glücksspielregulierung. Der rechtsvergleichende Blick bestätigt dieses Bild. Viele andere Rechtsordnungen verfügen über spezialisierte Wettbewerbsgerichte oder entsprechende Spruchkörper, die Verfahren effizienter und fachkundiger führen können.

Die vom Bundesrat vorgeschlagenen nebenamtlichen Fachrichterinnen und Fachrichter sind zwar ein Schritt in die richtige Richtung, greifen jedoch zu kurz. Erforderlich ist eine eigenständige, spezialisierte Abteilung am Bundesverwaltungsgericht.

Vor diesem Hintergrund fällt die Gesamtbeurteilung der Vorlage des Bundesrats durch alle Teilnehmer am Roundtable kritisch aus. Der Bundesrat anerkenne zwar den Reformbedarf und habe einzelne Anliegen aus der Vernehmlassung aufgegriffen – etwa die Möglichkeit von Sondervoten innerhalb der WEKO. Das ist zu begrüssen.

Bei den entscheidenden strukturellen Fragen bleibe die Vorlage jedoch viel zu zurückhaltend. Weder die ungenügende Trennung von Untersuchung und Entscheid noch die fehlende Spezialisierung der Beschwerdeinstanz würden wirksam adressiert. Wer an punktuellen Stellschrauben dreht, die strukturellen Defizite aber unangetastet lässt, schafft kein zukunftsfestes System.

Aus Sicht der Wirtschaft – wie bereits in der Vernehmlassungsantwort dargelegt – muss eine echte Reform an drei Punkten ansetzen:

• Klare institutionelle Trennung: Die WEKO ist zu einer gerichtsähnlichen Instanz mit eigenen Fachressourcen auszubauen. Konkret braucht sie eigene Kommissionsschreiberinnen und -schreiber, die sie juristisch und ökonomisch unterstützen und die Entscheide unabhängig vom Sekretariat vorbereiten. Das bedeutet kein «Mehr» an Ressourcen, sondern eine Verlagerung weg vom Sekretariat. Das Sekretariat ist von der Entscheidberatung auszuschliessen.
• Spezialisierte Rechtsmittelinstanz: Das Kartellrecht muss innerhalb des Bundesverwaltungsgerichts in einer eigenen, spezialisierten Abteilung gebündelt werden – langfristig kann dies zu einem eigenständigen Wettbewerbsgericht führen.
• Stärkung der Verfahrensrechte: Ein unabhängiger Hearing Officer wie in der EU soll als neutrale Instanz über verfahrensleitende Fragen wachen und die Verfahrensrechte sichern.

Langfristig wäre ein echtes Gerichtsmodell die rechtsstaatlich konsequenteste Lösung. Solange ein solcher Systemwechsel politisch nicht realistisch ist, braucht es zumindest gezielte Anpassungen, die der WEKO eine erstinstanzlich gerichtsähnliche Funktion verleihen.

Nur eine Reform, die diesen Anspruch ernst nimmt, nimmt auch die strukturellen Probleme im Kartellrecht ernst. Eine solche Reform stärkt nicht nur den Rechtsschutz, sondern auch die Akzeptanz und Effizienz des Vollzugs – im Interesse der Unternehmen, der Konsumentinnen und Konsumenten und der Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Schweiz.